مقالات تحليلية

الملء الثاني وانتهاك إثيوبيا لقواعد القانون الدولي

طباعة

بعد الاطلاع على أكثر من مصدر تبين لنا أن ما قامت به إثيوبيا من مسرحية الملء الثاني هو مسألة رمزية كان الهدف منها هو توظيفها سياسياًفي ظل حالة الحرب الأهلية والانقسام الذي تعاني منه الدولة الأثيوبية.  كان رئيس الوزراء آبي أحمد يحاول استحضار روح معركة عدوة من خلال إعلان أن الملء الثاني قد تم بغض النظر عن حقيقة الجوانب الفنية والواقعية. وبالفعل قدم آبي أحمد نفسه باعتباره بطل عدوة في نسختها الجديدة. بيد أنه إذا أخذنا نسبة البخر والفاقد منذ الملء الأول 4.5 مليار متر مكعب، فإن الموجود حالياً خلف السد هو كمية محدودة تكفي لتشغيل توربينين وليس ما هو مخطط له سلفاً 18 مليار متر مكعب.

ما الذي حدث؟ في تصوري نبحث عن الأيدي الخفية التي تحدث عنها آدم سميث وهي التي دفعت إثيوبيا إلى عدم استكمال الملء الثاني. هل يعني ذلك أن هناك مبادرات يتم الإعداد لها على نار هادئة للتوصل إلى اتفاق قانوني يرضي كل الأطراف. مؤشرات ذلك واضحة من عدة نواحي. أولاً، أن هناك مبادرات بالفعل لاستئناف المفاوضات الثلاثية المباشرة برعاية الاتحاد الأفريقي وأن مصر والسودان سوف تنخرطان فيها. وقد صرح الفريق عبد الفتاح البرهان رئيس المجلس الانتقالي الحاكم في السودان بأن الخيار الدبلوماسي هو الوحيد للتوصل لاتفاق ملزم. وثانياً، رسائل التطمين التي بعثها الرئيس عبد الفتاح السيسي للشعب المصري والتي تعني أنه على يقين من عدم المساس بمصالح مصر المائية. وثالثاً، ما حدث في مسرحية الملء الثاني أو إن شئت الدقة فقل إعادة الملء الأول.

وإذا أخذنا الأمور من منطق سوء النية، وهو احتمال وارد وفقاً لخبرة السلوك الأثيوبي المراوغ على مدى سنوات التفاوض الطويلة، فقد يكون ذلك حيلة تحاول من خلالها إثيوبيا التحايل على قواعد القانون الدولي. إنها تتحدث كما حدث من قبل عن أن عملية حجز المياه خلف السد تتم بشكل طبيعي أثناء موسم الأمطار وأن ذلك لا يستغرق سوى أياماً معدودات. في هذه الحالة قد تحاجج الدبلوماسية الأثيوبية بقاعدة عدم وقوع ضرر جسيم على دولتي المصب. وبغض النظر عن رمزية وكمية المياه التي تم حجزها خلف خزان السد،  فإنها تعتبر مخالفة لقواعد القانون الدولي. وتوضح رسالة جامعية حديثة في يناير 2021 قدمها الباحث دانيال تيقلو إلى كلية الحقوق بكلية روبرت إتش ماكيني في جامعة إنديانا - جامعة بوردو إنديانا بوليس، أن قيام إثيوبيا بملء السد بإرادتها المنفردة هو عمل مخالف لاتفاقية إعلان المبادئ ولقواعد القانون الدولي سواء بسواء. وسوف يستعرض هذا المقال أهم أوجه الانتهاكات التي ترتكبها إثيوبيا بتصرفاتها الأحادية فيما يتعلق بسد النهضة.

إثيوبيا وانتهاك مبدأ الاستخدام المنصف والمعقول

إن مبدأ الاستخدام المنصف والمعقول هو ركيزة أساسية من ركائز قانون المياه الدولي، وله وضع القانون العرفي. ينطبق المبدأ بحسبانه من قواعد القانون الدولي العرفي على نهر النيل. لقد اتفقت مصر وإثيوبيا والسودان بموجب إعلان المبادئ لعام 2015 على تطبيق مبدأ الاستخدام المنصف والمعقول في القانون الدولي العرفي. ووقعت الدول الثلاث على اتفاقية سد النهضة، رغم أنها لم تصدق عليها، وعليه  يتعين على كل دولة الامتناع عن الأعمال التي من شأنها أن تنال من مبدأ الاستخدام المنصف والمعقول. ما يعنيه الاستخدام المنصف والمعقول هو أن المبدأ الرابع، الفقرة 1 من اتفاقية سد النهضة، يتطلب من مصر وإثيوبيا والسودان استخدام نهر النيل الأزرق بطريقة منصفة ومعقولة. يتم تفسير المعاهدة بحسن نية وفقاً للمعنى العادي لشروطها في سياقها وفي ضوء موضوعها وغرضها، جنبًا إلى جنب مع سياق المعاهدة، تؤخذ في الاعتبار أي قواعد ذات صلة من قواعد القانون الدولي واجبة التطبيق في العلاقات بين  الدول.

ووفقاً للمادة 38 (1) (د) من النظام الأساسي لمحكمة العدل الدولية، يمكن استخدام القرارات القضائية   "كوسائل فرعية لتقرير أحكام القانون". يجب أن يؤخذ في الاعتبار أن جميع قضايا محكمة العدل الدولية المستخدمة هنا تستخدم ببساطة لإلقاء الضوء على مبدأ سيادة القانون. تنص المادة 59 من النظام الأساسي لمحكمة العدل الدولية على أنه "ليس لقرار المحكمة قوة ملزمة إلا بين الطرفين وفيما يتعلق بهذه القضية بالذات". لذلك، فإن قرارات محكمة العدل الدولية ليس لها قوة ملزمة على الأطراف في النزاع الحالي ولكن يمكن أن تعمل كوسائل فرعية لتحديد قواعد القانون. تناولت محكمة العدل الدولية قضية الاستخدام المنصف والمعقول في حالتين فقط: في عام 1997، حكمت في النزاع بين المجر وسلوفاكيا بشأن مشروع سد غابسيكوفو - ناغيماروس على نهر الدانوب. وفي عام 2010، حكمت في النزاع بين الأرجنتين وأوروغواي بشأن طاحونتي اللب على نهر أوروغواي.

وافقت محكمة العدل الدولية على مبدأ الاستخدام المنصف والمعقول وأكدت وضعه بصفة عامة كمبدأ إرشادي لقانون المياه الدولي. كما وجدت المحكمة أن السيطرة الأحادية الجانب على مورد مشترك من قبل دولة مشاطئة واحدة يحرم دولة أخرى مشاطئة من حقها في حصة عادلة ومعقولة من النهر. وقضت المحكمة أيضاً بأن حق الدولة في بناء سد من جانب واحد على مجرى مائي مشترك داخل أراضيها هو أمر مقيد ويلاحظ أن قرار المحكمة في قضية سد غابسيكوفو - ناغيماروس اعتبر أن السيطرة الأحادية الجانب على مورد مشترك من قبل دولة ما يعد تغولاً على حصة دولة أخرى، وانتهاكاً لمبدأ الاستخدام المنصف والمعقول للموارد المشتركة. وقد خلصت المحكمة إلى أن سلوفاكيا، من خلال تولي السيطرة من جانب واحد على مورد مشترك، وبالتالي حرمان المجر من حقها في حصة عادلة ومعقولة من الموارد الطبيعية لنهر الدانوب، قد فشلت في احترام مبدأ التناسب المطلوب من قبل القانون الدولي.

إثيوبيا ومفهوم السيادة الإقليمية على نهر النيل الأزرق

في قضية سد غابسيكوفو - ناغيماروس، وجدت محكمة العدل الدولية أن تحويل 90٪ من مياه الدانوب لتوليد الطاقة الكهرومائية ينتهك مبدأ الاستخدام المنصف والمعقول. في المسألة الحالية، حوّلت إثيوبيا نحو 8 مليار متر مكعب من مياه نهر النيل الأزرق، وهذا يمثل نحو حوالي 9.5٪ من التدفق السنوي للنيل البالغ 84 مليار متر مكعب. بالعودة إلى قرار المحكمة السابق، نجد أن تحويل 9.5٪ من إجمالي التدفق السنوي لن يكون مؤثراً بالنسبة لمبدأ الاستخدام المنصف والمعقول. علاوة على ذلك، فإن تحويل سلوفاكيا لنهر الدانوب استمر لسنوات، في حين أن تحويل إثيوبيا للنيل الأزرق لم يستمر أكثر من عدة أسابيع. هذا هو السبب في أن مبدأ الاستخدام المنصف والمعقول يعتبر أحياناً عادلاً ولكنه غامض للغاية وغير محدد ليكون فعالاً. إن القراءة الإضافية لقرار المحكمة الدولية لاستخلاص المعنى الذي يمكن تطبيقه على القضية الحالية ستكون اجتهادية في أحسن الأحوال. كما أن غياب التوجيه أو وجود منطقة رمادية هو أحد الأسباب التي تزيد الخلافات حول ما إذا كانت الأنشطة الانفرادية عادلة ومعقولة أم لا. وعلى أية حال، فإن إثيوبيا تنتهك قواعد القانون الدولي من خلال خطابها السياسي الذي يركز على فكرة أن النيل الأزرق مجرد بحيرة أثيوبية وليس مورداً مائياً مشتركاً.

تجاهل إثيوبيا الاستخدامات الحالية لمياه النيل الأزرق

لا يمكن لدول حوض النهر الأعلى أن تتجاهل مصالح دول حوض النهر الأدنى عند تنفيذ المشاريع التي قد تؤثر على تدفق المياه إلى دول النهر الأدنى. في قرارها لعام 2010 في قضية طاحونتي اللباب، اتخذت محكمة العدل الدولية موقفاً مفاده أن الاستخدام المنصف والمعقول يتطلب أن تراعي الدولة مصالح الدول المشاطئة الأخرى في المورد المشترك.في عام 1975، وقعت الأرجنتين وأوروغواي معاهدة لتحقيق الاستخدام الأمثل والعقلاني لنهر أوروغواي بشكل مشترك. وفي عام 2005، بدأت أوروغواي في بناء مطحنتين لباب على نهر أوروغواي. خشيت الأرجنتين من أن تؤثر مصانع اللب على جودة مياه النهر ورفعت دعوى قضائية ضد أوروغواي أمام محكمة العدل الدولية.قررت المحكمة أنه يجب على الدول أن تأخذ في الاعتبار مصالح الدول الأخرى في استخدام مورد مشترك: "لا يمكن اعتبار الاستخدام عادلاً ومعقولًا إذا لم يتم أخذ مصالح الدول المشاطئة الأخرى في الموارد المشتركة وحماية البيئة بعين الاعتبار".

وبالنظر إلى حالة سد النهضة، نجد أنه عندما اتفقت مصر وإثيوبيا والسودان على مبدأ الاستخدام المنصف والمعقول، فقد اتفقت أيضاً على العوامل التي ستحدد ما إذا كان الاستخدام عادلاً. كما هو موضح أعلاه، فإن العوامل الواردة في اتفاقية إعلان المبادئ الخاصة بسد النهضة مأخوذة من قانون المياه الدولي العرفي السائد، وتحديداً المادة 13 من قواعد برلين. أحد نصوص المبدأ الرابع الذي اتفقت عليه الدول الثلاث هو النص (هـ) الذي يتطلب منهم الأخذ بعين الاعتبار حساب "الاستخدامات الحالية والمحتملة لموارد المياه".

يمكن القول إن إثيوبيا تحاجج من خلال سلوكها المسرحي في الملء الأول والثاني لسد النهضة، بأنها  أخذت في الاعتبار بعض مصالح دولتي المصب من خلال الإعلان مقدماً عن خططها ومن خلال إجراء أول وثاني تعبئة خلال موسم الأمطار. علاوة على ذلك، بينما حجزت إثيوبيا 9.5٪ من مياه النيل الأزرق، إلا أنها لم توقف تدفق المياه بالكامل إلى دولتي المصب. ومع ذلك ينبغي الأخذ في الاعتبار الاستخدامات الحالية لمياه النيل.

 يمكن القول إنه من خلال الموافقة على الفقرة (هـ) في المبدأ الرابع من اتفاقية إعلان المبادئ الخاص بسد النهضة، فقد وافقت إثيوبيا على مراعاة الاستخدامات الحالية التي تم إنشاؤها بمقتضى اتفاقات مياه النيل السابقة ولاسيما في عامي 1929 و1959. لقد وافقت إثيوبيا على مراعاة الاستخدامات الحالية لمياه النيل الأزرق. إن الاستخدامات الحالية التي أرستها اتفاقيتا 1929 و1959 تحافظ على الحقوق التاريخية المكتسبة لكل من مصر والسودان. ولهذا السبب اجتمعت دول حوض النيل، بما في ذلك إثيوبيا، للتفاوض على اتفاقية 2010. السؤال الذي يجب طرحه في هذا المنعطف هو: على الرغم من اعتراضاتها على اتفاقيتي 1929 و1959، هل تنازلت إثيوبيا عن اعتراضاتها عندما وقعت اتفاقية سد النهضة ووافقت على مراعاة الاستخدامات الحالية لنهر النيل الأزرق؟.

الملء الأول والثاني من منظور القانون الدولي

نستطيع القول في جملة واحدة أن إثيوبيا ارتكبت عملاً خاطئاً على الصعيد الدولي أثناء الملء الأول والثاني  لسد النهضة بموجب القانون الدولي العرفي المدون في مشروع مواد لجنة القانون الدولي بشأن مسئولية الدول عن الأفعال غير المشروعة دولياً. فكل دولة  تتحمل المسئولية عن كل فعل من أفعالها غير المشروعة دولياً. تحدد المادة 2 من قواعد مسئولية الدولعناصر الفعل غير المشروع دولياً لدولة ما على النحو التالي: "ترتكب الدولة فعلاً غير مشروع دولياً إذا كان التصرف المتمثل في عمل أو إغفال: (أ) ينسب إلى الدولة بمقتضى القانون الدولي؛ و(ب) يشكل خرقاً لالتزام دولي على الدولة". ارتكبت إثيوبيا عملاً خاطئاً على الصعيد الدولي أثناء الملء الأول والثاني لسد النهضة بموجب القانون الدولي العرفي المدون في مشروع مواد لجنة القانون الدولي. يجب أن يكون حجز إثيوبيا 9.5 مليار متر مكعب من المياه من نهر النيل الأزرق سلوكاً يتألف من فعل أو إغفال منسوب إلى إثيوبيا بموجب القانون الدولي؛ وثانياً، يجب أن تشكل مصادرة إثيوبيا للمياه انتهاكاً لالتزاماتها الدولية.

لقد خرقت إثيوبيا التزاماتها الدولية بعد أن ثبت أن هناك بالفعل سلوكاً يتألف من فعل أو إغفال يُعزى إلى إثيوبيا، ومن ثم فإن السؤال الوحيد المتبقي هو ما إذا كان السلوك الذي تم إنشاؤه على هذا النحو يشكل انتهاكاً لالتزام إثيوبيا الدولي. كمسألة أولية، قبل أن يشكل سلوك الدولة انتهاكاً للالتزامات الدولية لتلك الدولة، يجب أن تكون هناك التزامات دولية تُلزم الدولة في وقت القيام بهذا السلوك. تنص المادة 13 من مواد مسئولية الدول عن الأفعال غير المشروعة دولياً، على ما يلي: "لا يشكل فعل الدولة خرقاً لالتزام دولي ما لم يكن هذا الالتزام واقعاً على الدولة وقت حدوث ذلك الفعل".

 كما تمت مناقشته بالفعل، وقعت إثيوبيا على اتفاقية إعلان المبادئ، ونتيجة لذلك فإن عليها الالتزام بالامتناع عن الأعمال التي من شأنها أن تنال من هدف تلك الاتفاقية. إن الهدف من اتفاقية سد النهضة هو، من بين أمور أخرى، إلزام مصر وإثيوبيا والسودان بمبدأ الاستخدام المنصف والمعقول. وفقاً للمادة 12 من مواد مسئولية الدول عن الأفعال غير المشروعة دولياً "تخرق الدولة التزاماً دولياً متى كان الفعل الصادر عنها غير مطـابق لمـا يتطلبـه منـها هـذا الالـتزام، بغـض النظـر عـن منشـأ الالـتزام أو طابعه". إن قيام إثيوبيا بسحب نحو 8 مليار متر مكعب من المياه من نهر النيل الأزرق أثناء التعبئة الأولى والثانية لسد النهضة، يشكل انتهاكاً لمبدأ الاستخدام المنصف والمعقول. مثل هذا الخرق من جانب إثيوبيا هو خرق لالتزامها الدولي بالامتناع عن الأعمال التي من شأنها عدم تحقيق هدف اتفاقية سد النهضة. وعليه فإننا والحالة هذه أمام استيفاء عنصرى الفعل غير المشروع دولياً للدولة. لذلك، ارتكبت إثيوبيا فعلاً غير مشروع دولياً أثناء التعبئة الأولى والثانية لسد النهضة بإرادتها المنفردة.

وختاماَ، يمكن القول إن قيام إثيوبيا بالملء الأول والثاني لسد النهضة بإرادتها المنفردة وبغض النظر عن حجم وكمية المياه المحجوزة خلف الخزان يمثل انتهاكاً لمبدأ الاستخدام المنصف والمعقول، لأنها فشلت في مراعاة الاستخدامات الحالية لمياه نهر النيل الأزرق والتي وافقت على القيام بها في اتفاقية سد النهضة. كما أن انتهاك إثيوبيا لمبدأ الاستخدام المنصف والمعقول يعد أيضاً فعلاً غير مشروع دولياً يمكن لكل من مصر والسودان بأن تطالبا بتعويض عن كامل الضرر الذي لحق بهما. ومع ذلك، لا يمكن لمصر والسودان الحصول على تعويض من محكمة العدل الدولية، لأن المحكمة ليس لها اختصاص على النزاع إلا بموافقة جميع الأطراف. في نهاية المطاف، لابد من تسوية النزاع باستخدام الأدوات السياسية والتفاوضية.لا يمكن لإثيوبيا، من منطق التمسك بمبادئ السيادة، أن تستخدم المياه دون بعض الاحترام لمصالح البلدان التي تشترك معها في المورد الذي يحافظ على حياة شعوبها. يبدو أن هذا المفهوم مفقود لدى النخبة الحاكمة في أديس أبابا والتي تعتقد أن المبدأ ينطبق فقط على دولتي المصب وليس على إثيوبيا. إن المبدأ القانوني الدولي للقواعد الآمرة يعتبر حسن الجوار أمراً أساسياً للعلاقات الدولية السلمية والتعاونية. ولا يخفى أن مبدأ حسن الجوار مفتقد في ظل المراوغات الإثيوبية وتصرفاتها الأحادية على مدى عشر سنوات وقولها بحق السيادة على النيل الأزرق رغم أنه بحكم التعريف مورد دولي مشترك.

طباعة
د. حمدي عبد الرحمن

أستاذ العلوم السياسية في جامعتي زايد والقاهرة